BVerwG - Urteil vom 07.04.2022
3 C 8.21
Normen:
VO (EG) 796/2004 Art. 23; VO (EG) 1698/2005 Art. 20 Buchst. b) Nr. i; VO (EG) 1698/2005 Art. 26; VO (EG) 1698/2005 Art. 72; VwGO § 137 Abs. 1 Nr. 2; VwGO § 144 Abs. 3 S. 1 Nr. 1; BGB § 133; BGB § 157; VwVfG M-V § 36 Abs. 2 Nr. 4; VwVfG M-V § 49 Abs. 3 S. 1 Nr. 1-2;
Fundstellen:
NVwZ-RR 2022, 670
Vorinstanzen:
VG Greifswald, vom 21.01.2014 - Vorinstanzaktenzeichen 4 A 93/13
OVG Mecklenburg-Vorpommern, vom 24.07.2019 - Vorinstanzaktenzeichen 2 LB 40/14

Begriff des Unmöglichmachens einer Vor-Ort-Kontrolle als Voraussetzung für den Widerruf und die Rückforderung einer ELER-Förderung; Widerruf und die Rückforderung landwirtschaftlicher Subventionen

BVerwG, Urteil vom 07.04.2022 - Aktenzeichen 3 C 8.21

DRsp Nr. 2022/10511

Begriff des Unmöglichmachens einer Vor-Ort-Kontrolle als Voraussetzung für den Widerruf und die Rückforderung einer ELER-Förderung; Widerruf und die Rückforderung landwirtschaftlicher Subventionen

Zum Begriff des Unmöglichmachens einer Vor-Ort-Kontrolle als Voraussetzung für den Widerruf und die Rückforderung einer ELER-Förderung.

Tenor

Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern vom 24. Juli 2019 und das Urteil des Verwaltungsgerichts Greifswald vom 21. Januar 2014 werden geändert. Der Widerrufs- und Rückforderungsbescheid des Beklagten vom 5. Juli 2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 25. Januar 2013 betreffend das Stallgebäude sowie die Technik- und Lagerhalle wird aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Normenkette:

VO (EG) 796/2004 Art. 23; VO (EG) 1698/2005 Art. 20 Buchst. b) Nr. i; VO (EG) 1698/2005 Art. 26; VO (EG) 1698/2005 Art. 72; VwGO § 137 Abs. 1 Nr. 2; VwGO § 144 Abs. 3 S. 1 Nr. 1; BGB § 133; BGB § 157; VwVfG M-V § 36 Abs. 2 Nr. 4; VwVfG M-V § 49 Abs. 3 S. 1 Nr. 1-2;

Gründe

I

Der Kläger, ein von Eheleuten geführter Landwirtschaftsbetrieb, wendet sich gegen den Widerruf und die Rückforderung landwirtschaftlicher Subventionen.

Das Amt für Landwirtschaft Parchim erließ am 21. Juli 2008 einen Zuwendungsbescheid zugunsten des Klägers. Gegenstand war eine Förderung nach dem Agrarinvestitionsförderungsprogramm des Landes Mecklenburg-Vorpommern (AFP-A-RL M-V) im Rahmen der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates vom 20. September 2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER). Für die Errichtung von Stall- und sonstigen Wirtschaftsgebäuden sowie für weitere Investitionen wurde eine Fördersumme von 377 500,00 € bewilligt. Pkt. 3.15 des Bescheides enthält folgende Regelung:

"Die zuständigen Behörden der Europäischen Union, des Bundes und des Landes sowie deren Rechnungshöfe haben das Recht, die Verwendung der Mittel durch Besichtigung an Ort und Stelle und durch Einsichtnahme in die Bücher, Belege und sonstigen Unterlagen zu prüfen oder durch Beauftragte prüfen zu lassen und Auskünfte einzuholen."

Nach Prüfung des Verwendungsnachweises wurde dem Kläger die Fördersumme auf Grundlage des (Zahlungs-)Festsetzungsbescheides vom 28. Juli 2009 ausgezahlt.

Am 7. Februar 2012 teilte der Bürgermeister der Gemeinde, auf deren Gebiet der Betrieb liegt, dem Beklagten schriftlich mit, es bestehe der Verdacht der missbräuchlichen Verwendung der Fördermittel durch den Kläger. Daraufhin führte der Beklagte am 22. März 2012 eine unangemeldete Kontrolle durch. Zum Zeitpunkt der Kontrolle war der Betrieb von einem Stromausfall betroffen, weshalb die Klingel und das Hoftor nicht funktionierten. Kurz nach dem Eintreffen der beiden Kontrolleure um 10: 50 Uhr wollte der Ehemann das Betriebsgelände verlassen. Die Kontrolleure teilten ihm ihr Anliegen mit, die Ställe zu kontrollieren. Er erwiderte, er stehe derzeit nicht zur Verfügung, weil er einen wichtigen auswärtigen Termin wahrzunehmen habe. Die Kontrolle könne frühestens am Abend oder am nächsten Tag stattfinden. Die Kontrolleure wiesen darauf hin, der Umstand, dass die Kontrolle nicht habe durchgeführt werden können, werde Konsequenzen haben. Sie brachen den Kontrollversuch ab und fuhren zurück. Eine knappe halbe Stunde später versuchte der Ehemann, die Kontrolleure anzurufen, um ihnen mitzuteilen, dass er eine Person gefunden habe, die sie bei der Begehung begleiten könnte. Die Kontrolleure waren jedoch über ihr dienstlich bereitgestelltes Mobiltelefon nicht zu erreichen, da sie dieses nach einer internen Anweisung nur im Notfall verwenden durften und im Übrigen ausgeschaltet zu lassen hatten, um dessen Akku zu schonen.

Mit Bescheid vom 5. Juli 2012 widerrief der Beklagte den Zuwendungsbescheid sowie den auf seiner Grundlage ergangenen Festsetzungsbescheid und forderte die ausgezahlte Fördersumme in voller Höhe zurück. Den hiergegen eingelegten Widerspruch wies der Beklagte mit Bescheid vom 25. Januar 2013 zurück. Das Unionsrecht sehe eine unangekündigte Kontrolle ausdrücklich vor. Die Kontrolle sei unmöglich gemacht worden. Der Ehemann hätte während der Anwesenheit der Kontrolleure einen Vertreter organisieren können. Dass ihm dies möglich gewesen sei, zeige insbesondere der Umstand, dass er wenig später eine entsprechende Person gefunden habe. Wegen der Bedeutung des Auflagenverstoßes, der Tatsache, dass die Kontrolle und somit die Nichterfüllung der Auflage die gesamte Förderung betreffe, sowie wegen des Gebots des sparsamen Umgangs mit öffentlichen Mitteln sei die Förderung zurückzufordern. Der Kläger könne sich nicht auf Vertrauen berufen.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 21. Januar 2014 abgewiesen.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung mit Beschluss vom 27. November 2018 wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung zugelassen und das Urteil des Verwaltungsgerichts mit Beschluss gemäß § 130a VwGO vom 24. Juli 2019 - soweit hier von Bedeutung - bestätigt. Der Widerrufs- und Rückforderungsbescheid des Beklagten vom 5. Juli 2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 25. Januar 2013 sei rechtmäßig und verletze den Kläger nicht in seinen Rechten. Der Bescheid finde seine Rechtsgrundlage in § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG M-V. Der Kläger sei der Auflage in Pkt. 3.15 des Zuwendungsbescheides, eine jederzeitige Vor-Ort-Kontrolle zu ermöglichen, die außerdem bereits nach Art. 23 Verordnung (EG) Nr. 796/2004 bestehe, nicht nachgekommen. Die Kontrollen hätten nach dem Unionsrecht im Regelfall unangekündigt stattzufinden. Der Gerichtshof der Europäischen Union habe in der Rechtssache Omejc zwar anerkannt, dass bei Betrieben mit wenig Personal keine unzumutbaren Anforderungen gestellt werden könnten. Im Fall des Klägers gehe es jedoch anders als in der dortigen Entscheidung nicht um die Frage, unter welchen Voraussetzungen ein Betriebsinhaber prinzipiell erreichbar sein müsse. Der Betriebsinhaber sei hier selbst erreicht worden, habe dann allerdings die Durchführung der Kontrolle verweigert. Auf eine Pflichtenkollision könne sich der Ehemann nicht berufen. Er habe keinerlei Versuch unternommen, eine alternative Lösung zu finden. Nicht die Behörde, sondern er selbst hätte versuchen können und müssen, seine Ehefrau zu erreichen, die nach Angabe des Klägers auch für eine Begleitung der Vor-Ort-Kontrolle zur Verfügung gestanden habe. Der Einwand, die sofortige Abreise der Kontrolleure sei unverständlich, weil sie die Herbeiholung eines Vertreters hätten abwarten müssen, gehe fehl. Der Ehemann habe den Kontrolleuren nicht den geringsten Anhaltspunkt dafür gegeben, dass er sich auch nur bemühen werde, eine kurzfristige Lösung zu finden. Dass ihm das tatsächlich möglich gewesen sei, sei für die Kontrolleure einerseits nicht vorhersehbar gewesen. Es werde andererseits aber daran deutlich, dass er kurze Zeit später eine Lösung gefunden habe. Zu diesem Zeitpunkt sei der Kontrollversuch allerdings schon ergebnislos beendet gewesen. Die Versuche des Ehemannes, doch noch eine Kontrolle zu ermöglichen, führten daher zu keiner anderen rechtlichen Bewertung. Der Bescheid sei auch mit Blick auf die Rechtsfolgen nicht zu beanstanden. Die Möglichkeit der Kontrolle, ob der Förderzweck eingehalten sei, bilde eine fundamentale Voraussetzung dafür, die Förderung behalten zu dürfen. Werde eine Kontrolle unmöglich gemacht, sei es nicht grundsätzlich unverhältnismäßig, wenn die Förderung vollständig zurückgefordert werde.

Zur Begründung seiner Revision trägt der Kläger im Wesentlichen vor: Die angefochtene Entscheidung beruhe auf einer Verletzung von § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG M-V. In den bisher vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Sachverhalten der Rückforderung von Subventionen seien die Bescheide stets wegen einer Zweckverfehlung widerrufen worden. In seinem Fall sei die zweckentsprechende Verwendung hingegen nachgewiesen. Sowohl im Widerrufs- und Rückforderungsbescheid als auch im Widerspruchsbescheid seien der Widerruf und die Rückforderung allein auf den Umstand gestützt, dass eine einzige Vor-Ort-Kontrolle insgesamt unmöglich gemacht worden sei. Der Vorwurf einer einmaligen Verhinderung einer Vor-Ort-Kontrolle stelle keinen Auflagenverstoß dar, der eine Vorzeichnung der Ermessensbetätigung rechtfertigen könne. Dies gelte erst recht aufgrund der besonderen Umstände des Falles. Die Auflage im Zuwendungsbescheid begründe zwar ein Recht zur unangekündigten Durchführung von Vor-Ort-Kontrollen; das sei jedoch kein absolutes Recht der Behörde. Er habe die Kontrolle nicht unmöglich gemacht, da der Ehemann mit seiner Vortragsverpflichtung in M. einen Sachgrund angeführt habe, weshalb die Kontrolle zu dem beabsichtigten Termin nicht habe durchgeführt werden können. Durch seine Bemühungen um einen Vertreter hätte die Vor-Ort-Kontrolle indes bereits 25 Minuten später am selben Tag nachgeholt werden können. Dass die Kontrolleure für diesen Vorschlag nicht mehr erreichbar gewesen seien, falle nicht in seinen Verantwortungsbereich.

Der Beklagte verteidigt die angegriffene Entscheidung. Bei einer Vor-Ort-Kontrolle sei die Anwesenheit des Betriebsinhabers oder eines Vertreters erforderlich. Wenn ein Betriebsinhaber anderweitige Verpflichtungen habe, müsse er eine Vertretung für die Durchführung der Kontrolle organisieren. Dass der Ehemann weder zur Mitwirkung an der Kontrolle bereit gewesen sei noch vor Ort eine Vertretung organisiert habe, begründe eine Pflichtverletzung des Klägers. Die Kontrolle habe nicht zu einem späteren Zeitpunkt nachgeholt werden können, weil sie dann ihren Sinn und Zweck als unangekündigte Kontrolle verloren hätte.

Die Vertreterin des Bundesinteresses trägt in Übereinstimmung mit dem Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft vor, der unangekündigten Kontrolle sowie der Durchführung der Kontrolle an Ort und Stelle ohne zeitlichen Verzug komme auch nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union mit Blick auf etwaige Missbrauchsgefahren besonderes Gewicht zu. Der Fall des Klägers zeichne sich dadurch aus, dass der Betriebsinhaber zwar angetroffen worden sei, eine Kontrolle aber gerade nicht ermöglicht, sondern ausdrücklich abgelehnt und die Kontrolleure auf einen späteren Zeitpunkt verwiesen habe. Es komme darauf an, dass die Kontrolle in Anwesenheit der Kontrolleure durchgeführt werden könne. Dass der Kläger sich nicht bereits in deren Gegenwart um die Bestimmung eines Vertreters bemüht habe, sei als schuldhafter Verstoß gegen die ihm obliegende Pflicht zur Ermöglichung der Kontrolle an Ort und Stelle zu bewerten.

II

Die zulässige Revision ist begründet. Der angefochtene Beschluss beruht auf der Verletzung einer Vorschrift des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes Mecklenburg-Vorpommern, die ihrem Wortlaut nach mit dem Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes übereinstimmt (§ 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO). Die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, der Kläger habe die Durchführung der Vor-Ort-Kontrolle unmöglich gemacht und dadurch eine Auflage im Zuwendungsbescheid nicht erfüllt, verstößt gegen § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG M-V (1.). Das Unionsrecht steht dieser Bewertung des Sachverhalts nicht entgegen (2.). Da kein Widerrufstatbestand erfüllt ist, kommt es auf die Ausübung eines etwaigen Widerrufsermessens nicht an (3.). Der Senat kann in der Sache selbst entscheiden (4.).

1. Das Oberverwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass der Widerrufsbescheid seine Grundlage in § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG M-V findet (a). Es hat jedoch nach den in dem angefochtenen Beschluss getroffenen tatsächlichen Feststellungen zu Unrecht angenommen, dass der Kläger gegen eine mit dem Zuwendungsbescheid verbundene Auflage verstoßen und damit einen Widerrufstatbestand erfüllt hat (b).

a) Die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, der Widerrufsbescheid finde seine Rechtsgrundlage in § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG M-V, begegnet aus revisionsrechtlicher Sicht keinen Bedenken. Weder aus dem Unionsrecht noch aus dem nationalen Recht ergibt sich eine spezielle Rechtsgrundlage für den Widerruf des an den Kläger gerichteten Zuwendungsbescheides vom 21. Juli 2008. Nach § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 des Verwaltungsverfahrens-, Zustellungs- und Vollstreckungsgesetzes des Landes Mecklenburg-Vorpommern (Landesverwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG M-V), in der im hier maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 26. Februar 2004 (GVOBl. M-V S. 106) kann ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der eine einmalige Geldleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewährt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise auch mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht erfüllt hat.

Es begegnet ebenfalls keinen revisionsrechtlichen Bedenken, dass das Oberverwaltungsgericht die Regelung in Pkt. 3.15 des Zuwendungsbescheides, wonach die zuständigen Behörden das Recht haben, die Verwendung der Mittel durch Besichtigung an Ort und Stelle zu prüfen, als Auflage im Sinne des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG M-V angesehen hat. Auflage ist eine Bestimmung, durch die dem Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird (§ 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG M-V). Der Inhalt der Auflage ist durch Auslegung am Maßstab des objektiven Empfängerhorizonts zu bestimmen (entsprechend §§ 133, 157 BGB; vgl. z. B. BVerwG, Urteil vom 24. Juli 2014 - 3 C 23.13 - Buchholz 451, 505 Einzelne Stützungsregelungen Nr. 7 Rn. 18; Beschluss vom 9. März 2016 - 3 B 23.15 - juris Rn. 6 m. w. N.). Aus Pkt. 3.15 des Bescheides ergibt sich die Pflicht des Klägers, die Prüfung der Behörde, ob er die Förderung zweckentsprechend verwendet hat, an Ort und Stelle zu dulden und zu ermöglichen. Die Behörde kann das ihr eingeräumte Recht nur ausüben, wenn der Kläger die Kontrolle duldet und mitwirkt, sodass dem Recht der Behörde eine Pflicht des Klägers zur Mitwirkung bei der Kontrolle entspricht. Welche Pflichten sich hieraus im Einzelnen ergeben und wie eventuelle Pflichtenkollisionen aufzulösen sind, lässt sich nicht im Vorhinein abstrakt festlegen, sondern ist im Einzelfall anhand des Kontrollzwecks, nämlich der Prüfung, ob die Förderbedingungen eingehalten sind, und unter Beachtung des Kriteriums der Zumutbarkeit zu bestimmen.

Unklar bleibt jedoch, was das Oberverwaltungsgericht damit meint, der Kläger müsse eine "jederzeitige" Vor-Ort-Kontrolle ermöglichen (UA S. 7). Eine Kontrolle zur Nachtzeit kommt in aller Regel bereits nach allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätzen nicht infrage (vgl. § 104 Abs. 1 und 2 StPO). Abgesehen davon ist das Kontrollrecht nach dem Wortlaut der Auflage nicht auf angekündigte Kontrollen beschränkt. Wie sich bereits aus dem Zuwendungsbescheid ergibt, müssen sich die Kontrolleure nicht anmelden. Hieraus folgt, dass der Kläger über die gesamte Zweckbindungsfrist auch unangekündigte Kontrollen an Ort und Stelle zu ermöglichen hat (fünf Jahre nach Unionsrecht, vgl. Art. 72 Abs. 1 Verordnung <EG> Nr. 1698/2005 des Rates vom 20. September 2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums <ELER>; 12 Jahre nach dem Landesrecht, s. Pkt. 6.1 des Agrarinvestitionsförderungsprogramms des Landes Mecklenburg-Vorpommern, Teil A, Verwaltungsvorschrift vom 12. September 2007 <ABl. M-V S. 462> sowie Pkt. 3.11 des Zuwendungsbescheides).

b) Die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, der Kläger habe die Auflage in Pkt. 3.15 des Zuwendungsbescheides nicht erfüllt, weil er die Durchführung der Kontrolle verweigert habe, erweist sich als rechtsfehlerhaft. Im Ergebnis hat der Kläger die Kontrolle nicht unmöglich gemacht.

aa) Die Pflicht des Klägers, Kontrollen an Ort und Stelle zu dulden und zu ermöglichen, gilt nicht um jeden Preis, sondern nur soweit ihm dies zumutbar ist und ihn die Kontrolle nicht unverhältnismäßig belastet. Auch unangekündigte Kontrollen sind im Grundsatz zumutbar und nicht allein wegen der unterbliebenen Ankündigung unverhältnismäßig. Sie sind auch im Bereich der Investitionsförderung nach dem ELER unerlässlich, um die Einhaltung des Förderzwecks effektiv zu überwachen und die Vertuschung einer zweckwidrigen Verwendung der Fördermittel auszuschließen.

Erscheinen Kontrolleure unangekündigt auf dem Betriebsgelände, müssen sie allerdings damit rechnen, weder den Betriebsinhaber selbst noch einen Vertreter anzutreffen, weil sich diese Personen nicht auf die Kontrolle einstellen können. Der Betriebsinhaber ist weder zur durchgehenden Anwesenheit in seinem Betrieb noch zur Bestellung eines Vertreters verpflichtet (so für das Unionsrecht EuGH, Urteil vom 16. Juni 2011 - C-536/09 [ECLI:EU:C:2011:398], Omejc - Rn. 28 f., 42 ff.). Die Kontrolleure müssen auch damit rechnen, dass eine unangekündigte Kontrolle mit anderen, sachlich gerechtfertigten und nicht bloß vorgeschobenen Terminen des Betriebsinhabers kollidiert. Solche Terminkollisionen sind dem Betriebsinhaber nicht vorwerfbar, denn er kann die Kontrolle nicht vorhersehen und hat das selbstverständliche Recht, während der langjährigen Zweckbindungsfrist andere Termine in seinen Angelegenheiten zu vereinbaren. Die Kontrolle an Ort und Stelle durch die Behörde hat nicht grundsätzlich Vorrang vor den Planungen des Betriebsinhabers. Die eigenen Planungen des Betriebsinhabers haben aber auch nicht grundsätzlich Vorrang vor der Kontrolle. Ein Betriebsinhaber muss seine anderweitigen Termine absagen oder verschieben, wenn dies ohne unzumutbare Nachteile für ihn oder für Dritte möglich ist. Ist ihm das nicht möglich, muss er versuchen, einen Vertreter zu organisieren. Im Falle einer Terminkollision müssen, soweit erforderlich, auch die Kontrolleure zur Ermöglichung der Vor-Ort-Kontrolle beitragen. Betriebsinhaber und Kontrolleure müssen sich verständigen, wie die Kontrolle ermöglicht werden kann. So können die Kontrolleure nach Absprache mit dem Betriebsinhaber oder seinem Vertreter gehalten sein, vor Ort zu warten, bis ein Berechtigter sie bei der Kontrolle begleiten kann. Sie dürfen auch nicht von vornherein ausschließen, die Kontrolle noch durchzuführen, nachdem sie den Betrieb verlassen haben. Die Kontrolle ist dann zwar nicht mehr unangekündigt, sondern, wenn auch gegebenenfalls mit sehr kurzer Frist, angekündigt; je nach den Umständen des Einzelfalls kann es aber geboten sein, einem Betriebsinhaber, der sich in einer Terminkollision zunächst gegen die Ermöglichung der Kontrolle entscheidet, die Möglichkeit einzuräumen, seine Entscheidung in einem engen zeitlichen Zusammenhang mit dem Kontrollversuch zu korrigieren. Bei den Anforderungen an einen Betriebsinhaber in einer durch eine Terminkollision geprägten Kontrollsituation ist zu berücksichtigen, dass nicht im Vorhinein festgelegt ist, was er und die Kontrolleure konkret tun oder lassen müssen. Gleichwohl hat eine zu Unrecht verweigerte Kontrolle gravierende Rechtsfolgen; sie ist ein Grund, die Bewilligung der Fördermittel zu widerrufen und die Förderung vollständig zurückzufordern.

bb) Nach diesem Maßstab befand sich der Ehemann in einer Terminkollision (1). Er hätte dennoch vor Ort versuchen müssen, eine Vertretung zu organisieren, oder den Kontrolleuren jedenfalls mitteilen müssen, dass er dies unmittelbar nach Verlassen des Betriebsgeländes beabsichtigt (2). Dass er dies unterlassen hat, hätte zu einem Unmöglichmachen der Kontrolle geführt, wenn er nicht anschließend alles Erforderliche getan hätte, um seinen Fehler angemessen auszugleichen (3). Dass dieses Bemühen nicht zum Erfolg geführt hat, ist nicht dem Kläger, sondern dem Beklagten zuzurechnen (4).

(1) Der Kläger hat unwidersprochen geltend gemacht, der Ehemann sei beim unangekündigten Eintreffen der Kontrolleure um 10: 50 Uhr im Begriff gewesen, das Betriebsgrundstück zu verlassen, um im rd. 180 km entfernten M. um 13: 00 Uhr einen Vortrag zu halten. Seine Abfahrt hatte sich bereits verzögert, weil das Hoftor wegen eines Stromausfalls nicht zu öffnen war. Das Oberverwaltungsgericht hat eine Terminkollision verneint, weil es - wie dem Ehemann mitgeteilt - nur "um einen kurzen Zeitverlust" gegangen sei (UA S. 7). Dass er einen hinreichenden zeitlichen Puffer hatte, um auch nach Begleitung der Kontrolle rechtzeitig zum Vortrag zu erscheinen, hat es hingegen nicht festgestellt. Hierfür gibt es auch keine Anhaltspunkte. Wie lange "kurz" sein würde, hat das Oberverwaltungsgericht ebenso wenig festgestellt. Dass eine Kontrolle an Ort und Stelle in wenigen Minuten erledigt gewesen wäre, liegt nicht nahe. Im Rahmen einer solchen Kontrolle ist damit zu rechnen, dass es zu einem sich entwickelnden Klärungsbedarf und entsprechenden Rückfragen kommen kann. Für den Ehemann war dies kaum abschätzbar. Größere Verspätungen infolge der Kontrolle an Ort und Stelle sind bei einer Vortragsverpflichtung indes weder dem Referenten noch den Zuhörern zumutbar.

(2) Trotz der demnach feststehenden Terminkollision hätte der Ehemann - wovon auch das Oberverwaltungsgericht ausgeht (UA S. 8) - noch vor Ort versuchen müssen, eine Vertretung zu organisieren oder den Kontrolleuren entsprechende Versuche jedenfalls ankündigen müssen. Das Angebot, die Kontrolle am Abend oder am nächsten Tag zu ermöglichen, genügte insoweit nicht. Eine Verschiebung um einen halben oder ganzen Tag hätte die unangekündigte Kontrolle nicht nur in eine angekündigte verwandelt, sondern den Kontrollzweck im Hinblick auf den Zeitraum bis zur Kontrolle in erheblichem Umfang gefährdet. Die Organisation einer Vertretung hätte zwar für den Ehemann, der bereits unter hohem Zeitdruck stand, zu weiterer Zeitverzögerung geführt. Ein Anruf bei einer - schließlich auch gefundenen - Vertretung wäre jedoch innerhalb kurzer Zeit möglich und zumutbar gewesen. Insoweit hat der Kläger die Anforderungen an einen Betriebsinhaber bei einer unangemeldeten Vor-Ort-Kontrolle nicht erfüllt.

(3) Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts (UA S. 8) konnte der Ehemann die Kontrolle auch noch eine halbe Stunde nach Abfahrt der Kontrolleure durch die telefonische Bestellung eines Vertreters ermöglichen. Unter den hier gegebenen Umständen war es geboten, ihm eine Korrektur seines Verhaltens möglich zu machen. Nach den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts war der Ehemann bei Ankunft der Kontrolleure bereits im Begriff, den Betrieb zu verlassen, um in M. den vereinbarten Vortrag zu halten. Er stand unter hohem Zeitdruck, weil der Stromausfall das Öffnen des Tores und damit seine Abfahrt verzögert hatte. Weitere Verzögerungen hätten einer rechtzeitigen Ankunft in M. entgegengestanden. Anhaltspunkte dafür, dass er die Terminkollision nur vorgeschoben hatte, um sich einer unangekündigten Kontrolle zu entziehen, sind weder festgestellt noch ersichtlich. Offenbar ging er in dem kurzen Gespräch mit den Kontrolleuren davon aus, seine Mitwirkungspflicht durch das Angebot, die Kontrolle am Abend oder am Folgetag zu ermöglichen, erfüllt zu haben. Diese Fehleinschätzung hat er - nach eigenen Angaben nach Rücksprache mit seinem Anwalt - in engem zeitlichen Zusammenhang mit dem Kontrollversuch revidiert. Weniger als eine halbe Stunde nach Abfahrt der Kontrolleure hatte er einen Vertreter organisiert. In dieser Situation hätten die Kontrolleure, wenn die Nachricht sie erreicht hätte, zurückfahren, die Kontrolle mit dem Vertreter durchführen und dabei auch prüfen müssen, ob sich vor Ort Anhaltspunkte für die zwischenzeitliche Vertuschung einer möglicherweise zweckwidrigen Nutzung ergeben haben. Auf diese Weise hätte der Kontrollzweck erreicht werden können. Im Anschluss wäre zu prüfen gewesen, ob sich aus den Feststellungen bei der Besichtigung an Ort und Stelle eine Zweckverfehlung als Widerrufsgrund im Sinne des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG M-V ergibt. Gegebenenfalls hätten hierzu weitere Ermittlungen angestellt werden müssen.

(4) Dass der Ehemann die Kontrolleure mit seiner Nachricht, er habe einen Vertreter für die Begleitung der Kontrolle gefunden, nicht mehr erreicht hat, fällt nicht in seinen, sondern in den Verantwortungsbereich des Beklagten. Die Unerreichbarkeit des im Dienstfahrzeug der Kontrolleure vorhandenen Mobiltelefons, das nach einer internen Anweisung nur im Notfall verwendet werden durfte und im Übrigen ausgeschaltet bleiben musste, um seinen Akku zu schonen, hat die Annahme des klägerischen Kommunikationsangebots unmöglich gemacht. Der Beklagte hat dadurch verpasst, die Kontrolle im eigenen Interesse abzuschließen, aber auch im Interesse des Klägers zu einer Lösung der erkennbar vorliegenden Terminkollision beizutragen. Wegen der hohen Relevanz von Kontrollen an Ort und Stelle für die Überprüfung der Einhaltung des Förderzwecks, der Erforderlichkeit von Absprachen gerade bei unangekündigten Vor-Ort-Kontrollen und der dem Betriebsinhaber gegebenenfalls einzuräumenden Möglichkeit der Fehlerkorrektur hätten die Kontrolleure für den Kläger und ihre Behörde telefonisch erreichbar sein müssen.

Dem Kläger kann - entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts (UA S. 8) - nicht entgegen gehalten werden, der Ehemann habe ersichtlich keinerlei Versuch unternommen, eine kurzfristige alternative Lösung zu finden. Er hat vielmehr alles Erforderliche getan, um seine Pflichtverletzung bei Ankunft der Kontrolleure angemessen auszugleichen. Diesen Ausgleich hat der Beklagte aus von ihm zu vertretenden Gründen unmöglich gemacht.

2. Aus dem Unionsrecht ergeben sich keine weitergehenden Verpflichtungen des Betriebsinhabers in einer durch eine Terminkollision geprägten Kontrollsituation.

Die dem Kläger gewährte Förderung beruht auf der Richtlinie zur Förderung von Investitionen in der landwirtschaftlichen Produktion nach dem Agrarinvestitionsförderungsprogramm Teil A des Landes Mecklenburg-Vorpommern (AFP-A-RL M-V). Dieses Programm wiederum findet nach Pkt. 1.2 der Richtlinie in der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 seine unionsrechtliche Grundlage. Hierzu zählt auch die im Schwerpunkt 1 - Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Land- und Forstwirtschaft - vorgesehene Förderung der Modernisierung landwirtschaftlicher Betriebe durch Beihilfen für Investitionen (Art. 20 Buchst. b Ziffer i, Art. 26 VO <EG> Nr. 1698/2005).

Es kann dahinstehen, ob eine auf eine Bewilligung und Auszahlung einer solchen Förderung folgende Ex-post-Kontrolle nach Art. 30 Verordnung (EG) Nr. 1975/2006 der Kommission vom 7. Dezember 2006 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates hinsichtlich der Kontrollverfahren unter Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen bei Maßnahmen zur Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums (ABl. L 368, S. 74), die während der Zweckbindungsfrist an Ort und Stelle durchgeführt wird, eine Vor-Ort-Kontrolle im Sinne des Art. 23 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 der Kommission vom 21. April 2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, zur Modulation und zum Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem nach der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe ist (ABl. L 141, S. 18; für die Förderung des Klägers galt die Verordnung in der Fassung der Verordnung <EG> Nr. 1550/2007 der Kommission vom 20. Dezember 2007 zur Änderung der Verordnung <EG> Nr. 796/2004, ABl. L 337, S. 79). Nach ihrem Art. 1 enthielt die VO (EG) Nr. 1975/2006 die Durchführungsbestimmungen zu den Kontrollverfahren sowie der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen für die kofinanzierten Maßnahmen zur Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums gemäß VO (EG) Nr. 1698/2005. Nach Art. 2 VO (EG) Nr. 1975/2006 galt unbeschadet spezifischer Bestimmungen dieser Verordnung u. a. Art. 23 VO (EG) Nr. 796/2004 sinngemäß. Zwar wurde die VO (EG) Nr. 796/2004 durch die Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 der Kommission vom 30. November 2009 (ABl. L 316, S. 65) abgelöst. Sie galt aber für Beihilfeanträge fort, die sich auf vor dem 1. Januar 2010 beginnende Wirtschaftsjahre oder Prämienzeiträume beziehen (Art. 86 Abs. 1 Unterabs. 2 VO <EG> Nr. 1122/2009 in der Fassung der Verordnung <EU> Nr. 937/2012 der Kommission vom 12. Oktober 2012), also auch für den Fall des Klägers. Art. 23 VO (EG) Nr. 796/2004 sah vor, dass die in der Verordnung geregelten Verwaltungskontrollen und Vor-Ort-Kontrollen so durchgeführt werden, dass zuverlässig geprüft werden kann, ob die Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfen und die Anforderungen und Standards für die anderweitigen Verpflichtungen eingehalten wurden (Abs. 1). Die betreffenden Beihilfeanträge wurden abgelehnt, falls der Betriebsinhaber oder sein Vertreter die Durchführung einer Vor-Ort-Kontrolle unmöglich macht (Abs. 2).

Der Gerichtshof der Europäischen Union hat in der Rechtssache Omejc (EuGH, Urteil vom 16. Juni 2011 - C-536/09 - Rn. 28 f.) ausgeführt, die in Art. 23 Abs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 geregelte erhebliche rechtliche Folge der Ablehnung von Beihilfeanträgen sei im Hinblick auf das mit der Verordnung verfolgte Ziel der Bekämpfung von Unregelmäßigkeiten und Betrug gerechtfertigt, wenn der Betriebsinhaber oder sein Vertreter mit dem Vorsatz handele, einer Vor-Ort-Kontrolle zu entgehen. Gleiches könne jedoch nicht gelten, wenn der Betriebsinhaber oder sein Vertreter alle Maßnahmen getroffen habe, die vernünftigerweise von ihm verlangt werden könnten, um sicherzustellen, dass diese Kontrolle vollständig durchgeführt werde. Habe der Betriebsinhaber oder sein Vertreter nicht mit einem solchen Vorsatz gehandelt, sei die Ablehnung der betreffenden Beihilfeanträge nach dieser Bestimmung daher nur gerechtfertigt, wenn er oder sein Vertreter die Durchführung der fraglichen Kontrolle oder eines Teils von ihr durch ein Tun oder Unterlassen verhindert oder unmöglich gemacht habe, das auf seine Fahrlässigkeit zurückgeführt werden könne, und er keine derartigen Maßnahmen ergriffen habe. Die Umstände, dass der Betriebsinhaber oder sein Vertreter alle in seiner Macht stehenden vernünftigen Maßnahmen getroffen habe, um sicherzustellen, dass die vollständige Durchführung der Vor-Ort-Kontrolle nicht verhindert oder unmöglich gemacht werde, insbesondere dadurch, dass er der betreffenden Zahlstelle eine Telefonnummer mitgeteilt habe, unter der er erreichbar sei, dass er in gutem Glauben unter Aufwendung aller Sorgfalt eines verständigen Landwirts gehandelt habe und dass ein betrügerisches Verhalten völlig ausgeschlossen sei, seien daher wichtige Faktoren für die Feststellung, ob dieser Betriebsinhaber oder sein Vertreter die Durchführung der Vor-Ort-Kontrolle im Sinne von Art. 23 Abs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 unmöglich gemacht habe. Es sei Sache des vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob die betreffenden Umstände unter Berücksichtigung des gesamten Sachverhalts des vorliegenden Falles im Ausgangsverfahren erwiesen seien.

Danach ist nichts dafür ersichtlich, dass der dem Unionsrecht zugrundeliegende Maßstab der Vernünftigkeit hinsichtlich der zu erwartenden Maßnahmen bei einer Vor-Ort-Kontrolle im Sinne des Art. 23 Abs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 ein anderer ist als derjenige, der den vorstehenden Erwägungen zur Nichterfüllung einer vergleichbaren Auflage nach § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG M-V zugrunde liegt.

3. Weil bereits kein Widerrufstatbestand erfüllt ist, kommt es auf die Ausübung eines etwaigen Widerrufsermessens im Sinne des § 49 Abs. 3 VwVfG M-V nicht an.

4. Der Senat kann in der Sache selbst entscheiden (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO). Einer Zurückverweisung an das Oberverwaltungsgericht zur weiteren Sachaufklärung bedarf es nicht. Der Ablauf der Kontrolle an Ort und Stelle sowie das Geschehen im Anschluss ergeben sich aus den im angefochtenen Beschluss getroffenen tatsächlichen Feststellungen, die für den Senat verbindlich sind (§ 137 Abs. 2 VwGO); sie stehen auch nicht in Streit. Danach sind der Widerrufs- und der auf ihn gestützte Rückforderungsbescheid in Gestalt des Widerspruchsbescheides aufzuheben, weil sie rechtswidrig sind und den Kläger in seinen Rechten verletzen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Das Urteil des Verwaltungsgerichts und der Beschluss des Berufungsgerichts sind entsprechend zu ändern.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Verkündet am 7. April 2022

Vorinstanz: VG Greifswald, vom 21.01.2014 - Vorinstanzaktenzeichen 4 A 93/13
Vorinstanz: OVG Mecklenburg-Vorpommern, vom 24.07.2019 - Vorinstanzaktenzeichen 2 LB 40/14
Fundstellen
NVwZ-RR 2022, 670