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Schengener Übereinkommen im Lichte der Freizügigkeit

Der Europäische Gerichtshof hat erstmals die Beziehungen zwischen dem Übereinkommen zur Durchführung des Schengener Übereinkommens und dem Recht auf Freizügigkeit präzisiert.

Er weist darauf hin, dass das Schengen-Protokoll bekräftigt, dass die Bestimmungen des Schengen-Besitzstands nur in dem Maße anwendbar sind, in dem sie mit den Rechtsvorschriften der Union und der Gemeinschaft vereinbar sind. Die verstärkte Zusammenarbeit im Schengen-Bereich hat innerhalb des institutionellen und rechtlichen Rahmens der Union und unter Beachtung der Verträge zu erfolgen.

Hintergrund:

Im Fall der im Schengener Informationssystem zur Einreiseverweigerung ausgeschriebenen Drittstaatsangehörigen, die mit Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats verheiratet sind, muss ein Mitgliedstaat, bevor er diesen Personen die Einreise in den Schengen-Raum verweigert, prüfen, ob ihre Anwesenheit eine tatsächliche, gegenwärtige und hinreichend schwere Gefährdung für ein Grundinteresse der Gesellschaft darstellt.

Wenn ein Staatsangehöriger eines Mitgliedstaats innerhalb der Gemeinschaft umzieht, um die ihm durch den EG-Vertrag verliehenen Rechte auszuüben, gelangt sein Ehegatte, der Staatsangehöriger eines Drittstaats ist, weitgehend in den Genuss der Verordnungen und Richtlinien über die Freizügigkeit. Zwar können die Mitgliedstaaten von einem solchen Ehegatten ein Einreisevisum verlangen, doch haben sie ihm auch alle Erleichterungen für die Erlangung des Sichtvermerks zu gewähren.

Eine Richtlinie von 19641 erlaubt den Mitgliedstaaten außerdem, Staatsangehörigen der anderen Mitgliedstaaten oder ihren Ehegatten, die einem Drittstaat angehören, die Einreise in ihr Hoheitsgebiet aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder der öffentlichen Sicherheit zu verbieten.

Der Vertrag von Amsterdam hat das Schengener Übereinkommen und dessen Durchführungsübereinkommen (SDÜ) durch ein Protokoll in den Rahmen der Europäischen Union einbezogen. Das SDÜ hat die Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen zwischen den Vertragsstaaten und die Schaffung einer einheitlichen Außengrenze ermöglicht. Gemeinsame Vorschriften auf dem Gebiet der Sichtvermerke, des Asylrechts und der Kontrolle an den Außengrenzen sind erlassen worden, um die Freizügigkeit innerhalb der Unterzeichnerstaaten ohne Störung der öffentlichen Ordnung zu ermöglichen. Außerdem ist ein Informationssystem (SIS) eingeführt worden, damit die nationalen Behörden Daten in Bezug auf die Identität von Personen und die Beschreibung gesuchter Sachen austauschen können.

Nach dem SDÜ ist für die Beurteilung der Frage, ob Umstände vorliegen, die die Aufnahme der Ausschreibung eines Drittausländers in das SIS rechtfertigen, der ausschreibende Staat zuständig, der für die von ihm in das SIS eingegebenen Daten verantwortlich ist und diese Daten allein ergänzen, berichtigen oder löschen darf. Die anderen Vertragsstaaten sind verpflichtet, einem zur Einreiseverweigerung ausgeschriebenen Drittausländer die Einreise und die Erteilung eines Sichtvermerks zu verweigern.


Sachverhalt:

Die Europäische Kommission hat nach Beschwerden von Herrn Farid und Herrn Bouchair, zwei algerischen Staatsangehörigen, die mit spanischen Staatsangehörigen verheiratet sind und in Dublin bzw. London wohnen, eine Klage gegen Spanien beim Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften erhoben. Die spanischen Behörden hatten den beiden algerischen Staatsangehörigen die Einreise in den Schengen-Raum allein aus dem Grund verweigert, weil sie von Deutschland in die SIS-Liste der nicht zuzulassenden Personen aufgenommen worden waren.


Entscheidung:

Der Gerichtshof präzisiert zunächst das Verhältnis zwischen dem SDÜ und dem Gemeinschaftsrecht auf dem Gebiet der Freizügigkeit.

Er weist darauf hin, dass das Schengen-Protokoll bekräftigt, dass die Bestimmungen des Schengen-Besitzstands nur in dem Maße anwendbar sind, in dem sie mit den Rechtsvorschriften der Union und der Gemeinschaft vereinbar sind. Die verstärkte Zusammenarbeit im Schengen-Bereich hat innerhalb des institutionellen und rechtlichen Rahmens der Union und unter Beachtung der Verträge zu erfolgen. Daraus folgt, dass die Konformität einer Verwaltungspraxis mit den Bestimmungen des SDÜ das Verhalten der zuständigen nationalen Behörden nur rechtfertigen kann, soweit die Anwendung der fraglichen Bestimmungen mit den Gemeinschaftsvorschriften über die Freizügigkeit vereinbar ist.

Sodann stellt der Gerichtshof fest, dass der Begriff der öffentlichen Ordnung im Sinne der Richtlinie von 1964 nicht dem des SDÜ entspricht.

Denn nach der Richtlinie darf bei Maßnahmen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit ausschließlich das persönliche Verhalten der betreffenden Person ausschlaggebend sein, so dass allein das Vorhandensein einer strafrechtlichen Verurteilung diese Maßnahmen nicht ohne weiteres begründen können. Der Gerichtshof hat stets hervorgehoben, dass die Ausnahme der öffentlichen Ordnung eine Abweichung vom grundlegenden Prinzip der Freizügigkeit darstellt, die eng auszulegen ist: Der Rückgriff einer nationalen Behörde auf den Begriff der öffentlichen Ordnung muss voraussetzen, dass eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung vorliegt, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt. Dagegen können Umstände wie eine Freiheitsstrafe von mindestens einem Jahr oder eine Maßnahme, die auf der Nichtbeachtung des nationalen Rechts über die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern beruht, eine Ausschreibung zur Einreiseverweigerung im SIS aus Gründen der öffentlichen Ordnung rechtfertigen, und zwar unabhängig von jeder konkreten Beurteilung der Gefahr, die der Betroffene darstellt. Einem Drittausländer, der zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben ist, darf grundsätzlich weder die Einreise in den Schengen-Raum gestattet noch ein Sichtvermerk zu diesem Zweck erteilt werden.

Der Gerichtshof stellt daher fest, dass der Drittstaatsangehörige, der mit einem Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats verheiratet ist, Gefahr läuft, im Fall einer Ausschreibung zur Einreiseverweigerung den in der Richtlinie von 1964 vorgesehenen Schutz einzubüßen. Er weist darauf hin, dass sich die Vertragsstaaten in einer Erklärung von 1996 verpflichtet haben, gemeinschaftsrechtlich begünstigte Personen nur dann zur Einreiseverweigerung auszuschreiben, wenn die gemeinschaftsrechtlichen Voraussetzungen erfüllt sind. Das bedeutet, dass ein Vertragsstaat die Ausschreibung einer solchen Person erst dann vornehmen kann, wenn er festgestellt hat, dass ihre Anwesenheit im Sinne der Richtlinie eine tatsächliche, gegenwärtige und hinreichend schwere Gefährdung darstellt, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt. Außerdem muss der das SIS konsultierende Mitgliedstaat vor einer Einreiseverweigerung feststellen können, dass die Anwesenheit des Betroffenen im Schengen-Raum eine solche Gefährdung darstellt. Der Gerichtshof weist insoweit darauf hin, dass das Schengener System über Mittel und Wege verfügt, die es ermöglichen, Informationsersuchen der nationalen Behörden, die bei der Durchführung einer Ausschreibung auf ein Problem stoßen, zu beantworten.


Demzufolge verurteilt der Gerichtshof Spanien, weil die spanischen Behörden Herrn Farid und Herrn Bouchair die Einreise verweigert haben, ohne vorher geprüft zu haben, ob ihre Anwesenheit eine tatsächliche, gegenwärtige und hinreichend schwere Gefährdung darstellte, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt.

Quelle: EUGH - Pressemitteilung vom 31.01.06

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